中伦观察 | PPP掀起中国第三次基建高潮

在世界各国正在艰难的走出全球金融危机的背景下，中国政府一方面清理、规范地方政府债务，另外一方面支持推进新型城镇化建设和加快基础设施建设。中央政府自2013年底决定在全国范围内推广PPP模式，以加快中国基础设施的开发建设。PPP作为基础设施建设新模式，这是继1997年亚洲金融危机及2008年4万亿保增长后，中央政府掀起的第三次基础设施建设高潮。但是笔者目前在实践中发现，无论是政府部门还是企业本身，对PPP模式的认识都比较模糊。

PPP内涵

PPP模式即Public-Private-Partnership的缩写，是指政府与企业之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，彼此之间合作开发并共担风险、共享收益的建设模式。在此模式下，政府与企业之间通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比单独行动更为有利的结果。

PPP的概念较为宽泛，相关国际组织及开发机构对PPP作出的定义大同小异。笔者在此列举一些主要国际组织对于PPP的认定。

• 亚洲开发银行：PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系。

• 联合国发展计划署：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

• 欧盟委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。

• 世界银行：PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。

笔者认为，PPP模式就是政府与企业之间合作开发建设的一种长期合作伙伴关系，其特征就在于政府和企业之间的利益共享、风险共担。这种模式注重的是产出标准而不是实现方式，其目的在于发挥社会资本的积极性，有利于鼓励服务和技术创新，实现政府、企业、公众多方共赢。对政府而言，PPP拓宽了基础设施建设的资金来源，还有利于增加投资、就业，促进经济增长，帮助政府转移财务、建设、运营等风险，减少政府财政支出和债务负担。

国务院总理李克强2014年在政府工作报告中提出，要制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，制定非公有制企业进入基础设施领域的具体办法，为民间资本提供大显身手的舞台。PPP模式正是符合上述精神的一种非常有优势的投资模式。

实施方式

PPP适用的领域非常广泛。从最初的供水、供电、污水处理、电信、电力、管线等公用事业，到高速公路、铁路、港口、机场、保障房、医院、学校、养老院、监狱、土地收储、生态建设和环境保护、工业和能源 、农林水利建设等城市基础设施，再到目前各级政府大力推进的新型城镇化建设和城市综合体的开发建设，都适用PPP模式。

根据世界各国的实践，PPP没有一个固定的模式，而是根据各个项目的特点而有一定的差别，主要有以下实施方式：

一是非融资性质的PPP，主要包括服务外包、运营与维护合同（O&M）及移交-运营-移交（TOT）等。这些实施形式中，企业主要代替政府为社会公众提供服务，但不涉及融资。

二是股权/产权转让及合资合作形式的PPP。股权/产权转让的合作形式通过民营经济受让国有股权/产权的形式实现；合资合作主要就是通过国有企业与民营企业共同设立新的经济实体的形式实现。

三是融资性质的PPP，这种实施形式的表现方式比较多，主要有以下种类：建造-运营-移交（BOT）、民间主动融资（PFI）、建造-拥有-运营-移交（BOOT）、建造-移交（BT）、建设-移交-运营（BTO）、重构-运营-移交（ROT）、设计建造（DB）、设计-建造-融资-经营（DB-FO）、建造-拥有-运营（BOO）、购买-建造-营运（BBO）、只投资。融资性PPP当前非常受地方政府欢迎，能够有效减轻政府债务压力和资金压力，并能够快速推进当地基础设施的投资建设。

相比前两次基础设施建设高潮，中央政府在本次高潮中主要依靠制度创新，而非单纯的资金投入，而PPP正是本次高潮中的关键。

作者简介：王霁虹，中伦房地产和基础设施部合伙人，住房与城乡建设部特聘项目管理专家、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，主要从事基础设施、地产、工程、环境、资源、能源领域的投融资、建设、并购、上市等法律服务。

（本文登载于《商法》2014年7-8月刊“能源、天然资源与基建项目”专栏）